Estimados alumnos para completar la tercera parte de este módulo
primero del marco normativo,
vamos a terminar estudiando cómo los ciudadanos pueden participar
en el proceso de elaboración de disposiciones normativas
y para esto tenemos que aludir necesariamente a la ley
de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
La Ley 39, 2015, en concreto el artículo 133.
Tenemos que señalar que la participación
de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones
ya se remonta a textos, a desde antes de la democracia
y pasó a formar parte de la Constitución.
En el artículo 105 a aquí se incorpora
en cuanto a la audiencia de los ciudadanos
en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas,
es decir, de reglamentos.
Por tanto, un paso adelante lo da la ley 39 2015,
que viene a consolidar la tendencia hacia el refuerzo
de la participación.
Además, introduce novedades importantes,
pues incluye la participación no solo
en el procedimiento de elaboración del reglamento,
sino también de normas con rango de ley y además,
incorpora un nuevo trámite, que es la consulta pública.
Pues bien, esta ley va a cumplir con la necesidad,
por tanto de la exigencia constitucional y además va
a incrementar la participación de los ciudadanos en el proceso.
Antes de pasar al estudio concreto de este artículo,
que vamos un poco a ver brevemente,
quería comentarles cuáles son los beneficios
de la participación ciudadana en los procesos de elaboración
de normas.
Lógicamente, suponen un aumento,
son beneficios que están constatados, son claros
y están constatados en los países
en los que la participación está más desarrollada.
Por tanto, así tenemos que hablar de un aumento de la transparencia,
que es un principio esencial en todo estado democrático,
pero además es fundamental la mejora de la calidad de las normas,
porque si son los propios ciudadanos los que van a participar
y los que conocen los problemas que les afectan necesariamente van a,
se van a generar normas de mayor calidad.
Además, van a suponer una mejor comprensión de las normas
y una reducción de las impugnaciones.
Incluso en los casos en los que estas normas
puedan llegar al control judicial.
Si el órgano judicial constata que la norma ha sido fruto
de un proceso en el que ha habido una participación,
un expediente de participación,
esto le supondrá un plus interpretativo
y, por último, suponen, van a suponer una limitación al poder
de los lobbies.
Como ustedes saben, no podemos olvidar el papel
que desempeñan los lobbies.
En el proceso de elaboración de normas su papel
es es fundamental,
el papel de estos grupos de interés es fundamental y es necesario,
pero en algunos casos puede suponer una opacidad en la toma de decisiones
y además generar una falta de consideración igualitaria
a todos los intereses que hay que tener en cuenta.
Se ha hablado de lo que se llama captura del legislador,
porque estos grupos de interés normalmente hacen aportaciones muy
elaboradas desde el punto de vista técnico y jurídico
y lo que buscan es el resultado de disposiciones
que satisfagan primeramente sus intereses
por encima del interés común.
Por tanto, la doctrina es común en considerar
que la apertura de un procedimiento a la participación ciudadana
va a suponer necesariamente una limitación de este poder
y va a ser el mejor antídoto contra la, lo que se llaman,
lo que hemos dicho, la captura del legislador
y además va a suponer claramente un una, una cota de transparencia.
Decía.
Pasamos ya al estudio del artículo 133,
que lleva la República de participación de los ciudadanos
en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley
reglamento.
Pues bien, este artículo establece un trámite genérico
que tiene como dos fases diferenciadas,
con titulares también diferentes.
La primera sería la consulta pulo pública
y la segunda, la audiencia e información pública.
La consulta pública se recoge en el apartado
primero del artículo 133.
Aquí les he reproducido el texto del artículo
por si lo quieren consultar, pero lo que tenemos que destacar
y la novedad de esta ley de la Ley 39 de 2015,
es que incorpora un trámite de participación anterior
a la regulación.
Es decir, la participación ciudadana
se sitúa en la pura gestación de la norma,
de modo que los ciudadanos pueden influir tanto en la necesidad
como en la oportunidad de la regulación y en la valoración
de las posibles alternativas no regulatorias,
de modo que a través de este trámite
la Administración puede conocer el parecer
de los ciudadanos sin un texto previo que condicione sus aportaciones
y justamente la virtualidad va a estar en la flexibilidad que tenga
la Administración de variar esas ideas
que tiene preconcebidas y que pueden condicionar
la regulación de una materia, pero tenemos que señalar
que no se trata de un foro abierto a cualquier que los ciudadanos
puedan expresar cualquier opinión sin ningún rumbo,
sino que la administración debe que convoca,
debe identificar los aspectos sobre los que los ciudadanos
pueden pronunciarse, es decir, que deben quedar claramente definidas
cuáles son las cuestiones objeto de consulta.
De este modo,
a través de un procedimiento de consulta,
la norma que se apruebe se constata que va a ser necesaria,
que va a ser oportuna
y que no existe una solución no regulatoria,
cumpliendo, por tanto, con el principio
de buena regulación.
Cuáles son las principales características
de este trámite?
Pues bien, los destinatarios son los sujetos y organizaciones
más representativas potencialmente afectados por la norma futura.
Eso es un trámite que se establece tanto en el procedimiento
de elaboración de reglamentos como en el de elaboración de leyes.
Esta es un poco.
La novedad tiene que ser, como hemos dicho,
previa a la elaboración del proyecto normativo
y tiene por objeto recabar la opinión sobre la conveniencia y la regulación
de una determinada materia.
Se va a instrumentar, como veremos a través de la página web
del portal web de la Administración,
y, como hemos visto, es un trámite de carácter preceptivo,
pero hemos dicho que no se trata de un foro abierto,
sino que la la consulta tiene que estar encauzada.
Por tanto, la propia norma
establece cuál tiene que ser el contenido mínimo de las consultas
y cuáles son estas.
En primer lugar, los problemas.
La Administración, tiene que transmitir a la ciudadanía
y poner claramente los problemas que se pretenden solucionar,
es decir, la problemática que subyace y exige la toma de una decisión
de una medida normativa en una determinada materia.
El segundo lugar, la necesidad y la oportunidad de su aprobación.
Esto está muy relacionado con el momento,
con el tiempo en el que se va a llevar a cabo.
En tercer lugar, los objetivos de la norma, es decir,
los problemas que se pretenden paliar con esta regulación
y, por último,
las posibles soluciones alternativas de carácter regulatorio
o no regulatorio.
También se tendrán que constatar verse,
existen o si no existe hasta aquí el trámite de consulta pública.
El apartado segundo del artículo 133
señala que sin perjuicio de la consulta,
cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos
de las personas, el centro directivo,
es decir, la administración competente,
publicará el texto en el portal web correspondiente
con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar
cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas.
Entidades, asimismo, podrá recabarse directamente la opinión
de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que agrupen
o representen a las personas cuyos derechos e intereses legítimos
vienen afectados por la norma.
Se recoge aquí el trámite que tradicionalmente ha canalizado
el proceso de participación en el ordenamiento jurídico español.
Es la audiencia y la información pública,
lo único que se que se incorpora ahora a las normas con rango de ley,
como ya hemos mencionado.
Cuáles son, por tanto, y de acuerdo con esta regulación,
las características de estos dos trámites de la audiencia
y de la información pública.
Bueno, las características son que la audiencia se dirige
a los ciudadanos afectados por la norma,
pero también podrá recabarse la opinión de las organizaciones
y asociaciones que representen a los a estos ciudadanos
afectados por la norma.
Esto en cuanto a la audiencia y la información pública se dirige,
dice la ley a las demás personas y entidades
para que hagan todas aquellas aportaciones adicionales
que consideren oportunas.
El precepto no se refiere sin embargo,
a la audiencia institucionalizada,
es decir, aquella que se realiza a través de consejos
que representan determinados intereses económicos o sociales.
Ambos trámites.
Tanto la audiencia como la información pública tienen
carácter preceptivo, son obligatorios en el caso de que la norma
vaya a afectar a derechos e intereses de legítimos de las personas,
pero sin embargo tenemos que señalar que, de acuerdo con la regulación,
estas alegaciones, sugerencias, argumentos que realice la ciudadanía
no son vinculantes para la Administración.
Esto no significa que la administración
pueda separarse del todo, de lo manifestado por la ciudadanía,
porque si no, no tendría sentido;
tiene que probar claramente y motivadamente su estudio
en cuanto a los requisitos formales que se establecen en el artículo,
en el párrafo tercero del artículo 133
se establece la ley convierte la página web
de la administración en el punto de acceso general,
es decir, a través de estas páginas
donde se realizan todos los trámites.
Por tanto, la administración electrónica
va a jugar un papel esencial y se tendrán que garantizar
todos los requisitos de fiabilidad y seguridad oportunos,
como se tiene que hacer.
Bueno, se tiene que hacer de forma que los potenciales destinatarios
y quienes vayan a realizar las aportaciones
tengan la oportunidad de emitir su opinión.
Por tanto, se tendrá la ley, no habla de documentos específicos,
pero se tendrá que poner a su disposición
la documentación necesaria que les permita emitir su opinión,
y señala que esta documentación tiene que ser clara, concisa y completa,
y además se debe poner a su disposición
por un tiempo suficiente, es decir,
no inferior a 15 días que les permita estudiarla y emitir su opinión.
Hemos dicho que se establece unos puntos de acceso
en todas las páginas web de cualquier ministerio,
de la Administración.
Además en el portal de transparencia,
donde hay precisamente un acceso a las opciones de consulta,
y hay dos opciones.
La opción de consulta pública previa
y la de los trámites de audiencia, información pública.
En la opción de consulta pública previa
encontraremos un listado de iniciativas
y de las propuestas normativas donde constarán los antecedentes
de la norma, los problemas que pretenden solucionarse,
la necesidad y oportunidad de su aprobación,
los objetivos y las posibles soluciones regulatorias
y no regulatorias.
Eso en cuanto a la consulta pública
y en la opción de trámites de audiencia a información pública.
Lo que vamos a encontrar es un listado de proyectos normativos
con un cuadro de texto libre,
donde se pueda manifestar la opinión respecto a este proyecto normativo,
y, además, se permite será la opción de adjuntar,
los documentos que se consideren.
Además, se establecen determinados perfiles de acceso,
por ejemplo, de ciudadanos, de asociaciones,
de representantes de la administración, etcétera.
Lógicamente, se tendrán que garantizar todas las normas
que todas las normas de protección de datos,
de acuerdo con la normativa europea y nacional,
hemos dicho que ambos trámites son preceptivos.
Sin embargo, la propia ley establece algunas exclusiones,
algunos supuestos excluidos, y establece algunas excepciones,
tanto para el tramito el trámite de consulta pública
como para todos los trámites de consulta pública
en la audiencia e información.
Establece, en primer lugar
unas excepciones al trámite de consulta pública
y dice que se podrá excepcionar este trámite
cuando las características,
según las características de la propuesta normativa
y estas son cuando tenga un impacto significativo
en la actividad económica
cuando no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios,
cuando regule solamente aspectos parciales de la materia
o cuando se prevea la tramitación urgente
de un procedimiento de iniciativa legislativa
o de potestad reglamentaria.
Estos son los supuestos que se excluyen exclusivamente
del trámite de consulta pública
y luego la ley establece también una excepción a la totalidad
de los trámites de consulta, de audiencia, de información,
y aquí tenemos dos supuestos.
Puede ser o bien por razón de la materia.
En este caso sería el supuesto de los procedimientos normativos
de elabora o de elaboración de normas presupuestarias organizativas
de cualquier administración,
tanto de la Administración General del Estado,
de las comunidades autónomas,
de los entes locales o de las administraciones,
organizaciones dependientes vinculadas a las anteriores.
En estos casos son por razón de la materia.
Por tanto, no se establece la necesidad
de una motivación porque es por la materia,
y no cabe recurso.
Contra esta decisión y el segundo supuesto, en cambio,
sería cuando concurran graves razones de interés público
que lo justifiquen.
En este caso, sí que la ley exige
que la decisión sea motivada y podrá ser susceptible de recurso.
Para terminar, ya a modo de conclusión,
tenemos que señalar que la participación en proyectos normal
de los ciudadanos en proyectos normativos
ha venido a reforzarse con la ley 39 2015, claramente,
y además los trámites te flexibilizan tanto
desde el punto de vista subjetivo
pues se permite la participación de más ciudadanos
desde el punto de vista objetivo,
pues te amplía el objeto de los trámites y desde el punto de vista
del procedimiento, pues se facilita el acceso
a la información y a la participación telemática.
Sin embargo, los datos no reflejan que todavía se trata
de una institución en crisis.
Por qué?
Porque se puede constatar la falta de involucración
de los ciudadanos en la elaboración de las normas que les afectan
y además también una actitud poco receptiva de la Administración
respecto a las aportaciones de los ciudadanos.
Por tanto, y ya para terminar,
solamente me gustaría dejar sobre la mesa
una a modo de reflexión,
una cuestión para que ustedes puedan un poco reflexionar
y lo pongan también en comparación con sus ordenamientos jurídicos,
y es, como en este ámbito, en el ámbito, en la esfera nacional
como las administraciones que pueden hacer que impulse
se puede dar para fomentar y ampliar la participación
de los ciudadanos en los proyectos de normas,
visto que los beneficios son claramente constatables.
Muchas gracias por su atención.